Au terme de cinq mois de débat, députés et sénateurs ont adopté, le 25 mars 2009, la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre les exclusions (MLLE) ou loi Boutin. Organisé en huit chapitres [1] , ce texte réforme de nombreux aspects de la politique du logement en France.
Le chapitre 3 vient, entre autres, modifier le code de l’urbanisme (CU) et les règles de densité, afin de favoriser le « développement d’une offre nouvelle de logement ».
La situation avant la loi Boutin
Antérieurement à l’adoption de la loi Boutin, il existait trois possibilités de majorer le COS, afin d’augmenter la constructibilité des terrains :
1. Dépassement de COS, dans la limite de 20%, introduit par la loi du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l’habitat. Il est autorisé sous réserve d’une part, que la partie de la construction en dépassement ait la destination de logements à usage locatif sociaux bénéficiant d’un concours financier de l’Etat et, d’autre part, que le coût foncier imputé à ces logements locatifs sociaux n’excède pas un montant fixé par décret en Conseil d’Etat (CU : L.127-1 dans sa rédaction antérieure à la loi MLLE).
2. Dépassement de COS, dans la limite de 50%, prévu par l’article 4 de la loi portant engagement national pour le logement (ENL) du 13 juillet 2006. Il ne s’applique qu’à certains secteurs à l’intérieur desquels la réalisation de programmes de logements comporte au moins une moitié de logements locatifs sociaux. Ce dépassement ne s’applique que dans les communes de plus de 20 000 habitants ou celles de plus de 1 500 habitants appartenant à un EPCI ou une agglomération de plus de 50 000 habitants. Il ne concerne, de plus, que les permis de construire déposés avant le 1er janvier 2010.
3. Dépassement de COS, dans la limite de 20%, au titre de la loi POPE du 13 juillet 2005, pour les constructions remplissant des critères de performance énergétique ou comportant des équipements de production d’énergie renouvelable (CU : L.128-1).
Les dispositions créées par la Loi Boutin
Avec la loi MLLE, le système est revu en profondeur. Les dispositions contenues dans son article 40 étendent les possibilités de majoration des règles de construction afin de permettre d’augmenter la densité urbaine ; et ceci, en ne se basant plus uniquement sur la majoration de COS.
1′. Un bonus social renforcé
Augmentation de la majoration des règles de densité en cas de réalisation de programmes de logements comportant des logements locatifs sociaux sur le modèle de la loi ENL (CU : L.127-1 modifié et CU : L.127-2 abrogé)
Tout d’abord, le texte de loi renforce considérablement le premier type de bonus octroyé aux programmes de logements comportant des logements locatifs sociaux. Ainsi :
« Le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’EPCI peut, par délibération motivée, sous réserve de ne pas porter atteinte à l’économie générale du plan d’occupation des sols ou du projet d’aménagement et de développement durable du plan local d’urbanisme, délimiter des secteurs à l’intérieur desquels la réalisation de programmes de logements comportant des logements locatifs sociaux bénéficie d’une majoration du volume constructible tel qu’il résulte du coefficient d’occupation des sols ou des règles relatives au gabarit, à la hauteur et à l’emprise au sol.
La délibération fixe, pour chaque secteur, cette majoration, qui ne peut excéder 50 %. Pour chaque opération, elle ne peut être supérieure au rapport entre le nombre de logements locatifs sociaux et le nombre total des logements de l’opération.
La partie de la construction en dépassement n’est pas assujettie au versement résultant du dépassement du plafond légal de densité » (CU : L.127-1 modifié).
Cette possibilité de majoration existe depuis la loi ENL. Toutefois, en opérant une sorte de « fusion » entre l’article 4 de ce texte et l’article L.127-1 du code de l’urbanisme, la loi Boutin vient considérablement étendre son champ d’application. Offert à toutes les communes, ce bonus de densité – et non plus de COS – de 50% – au lieu de 20% – s’applique aujourd’hui sans condition de délais ou de taille de la collectivité.
2′. Un bonus énergétique maintenu mais encadré
Introduction d’une règle relative au cumul des majorations des règles de densité en cas de réalisation de programmes de logements comportant des logements locatifs sociaux ou de construction remplissant des critères de performance énergétique ou comportant des équipements de production d’énergie renouvelable (CU : L.128-3 créé)
La majoration renforcée de l’article L.127-1 présentée ci-dessus est strictement encadrée par le nouveau texte de loi, notamment en ce qui concerne son cumul avec le dépassement autorisé en cas de construction remplissant des critères de performance énergétique. La loi MLLE stipule en effet que :
« L’application combinée des articles L. 127-1 et L. 128-1 ne peut entraîner une majoration du coefficient d’occupation des sols ou un dépassement des limites résultant des règles relatives au gabarit, à la hauteur et à l’emprise au sol supérieurs à 50 % » (CU : L.128-3).
Par ce nouvel article, un vide juridique est rempli. Toutefois, un certain nombre de questions restent en suspens. Avec un bonus de densité maximum de 50% pour le logement social et de 20%, pour les constructions durables – voire même de 30% dans le projet de loi Grenelle 2 – comment vont s’opérer les arbitrages au sein des collectivités territoriales ? Quel équilibre sera (ou non) trouvé entre développement de l’offre de logement social et la qualité environnementale ? Autant d’interrogations que vient renforcer la création de la nouvelle possibilité de majoration présentée ci-après.
3′. Un bonus non conditionnel créé pour le logement
Nouvelle possibilité de majoration pour permettre l’agrandissement ou la construction de bâtiments à usage d’habitation (CU : L.123-1-1 modifié)
Le texte adopté le 25 mars par l’Assemblée nationale vient ajouter trois alinéas à l’article L.123-1-1 du code de l’urbanisme. Ce dernier se trouve aujourd’hui formulé de la sorte :
§6. « Le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme peut, par délibération motivée, déterminer des secteurs situés dans les zones urbaines délimitées par un plan local d’urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu, à l’intérieur desquels un dépassement des règles relatives au gabarit, à la hauteur, à l’emprise au sol et au coefficient d’occupation des sols résultant de l’un de ces documents est autorisé pour permettre l’agrandissement ou la construction de bâtiments à usage d’habitation. La délibération fixe pour chaque secteur ce dépassement, qui ne peut excéder 20 % pour chacune des règles concernées. En l’absence de coefficient d’occupation des sols, l’application du dépassement ainsi autorisé ne peut conduire à la création d’une surface habitable supérieure de plus de 20 % à la surface habitable existante. Le projet de délibération comprenant l’exposé des motifs est porté à la connaissance du public en vue de lui permettre de formuler des observations pendant un délai d’un mois préalablement à la convocation de l’assemblée délibérante ».
§7. « Le sixième alinéa n’est pas applicable dans les zones A, B et C des plans d’exposition au bruit mentionnées à l’article L. 147-4 du présent code et dans les zones mentionnées aux 1° et 2° du II de l’article L. 562-1 du code de l’environnement ».
§8. « Son application est exclusive de celle des articles L. 127-1 et L. 128-1 du présent code ».
Ainsi, un nouveau bonus est introduit par la loi MLLE. Son objectif est de relancer la production de logements, quitte à rompre avec les logiques précédentes, qui conditionnent l’obtention d’une majoration des règles de densité à des exigences « sociales » ou « environnementales ».
Ses conditions d’application excluent, cependant, un cumul avec les deux bonus précédemment cités (L.127-1 et L.128-1). En opérant de la sorte, la loi Boutin place – de façon assez surprenante – les élus face à un dilemme. Ils vont en effet devoir choisir [2] entre un bonus non conditionnel, donc très incitatif, et un bonus pour performance énergétique. Ce choix est d’autant plus complexe que rien n’interdit aux élus et techniciens d’intégrer des préoccupations environnementales à cette nouvelle règle de majoration (par exemple, la densité peut être augmentée dans le périmètre d’influence des transports en commun etc.). Néanmoins, ce nouvel outil, aux contours encore flous, semble plus réduire la portée de la loi POPE et du projet de loi Grenelle 2, qu’opérer une synthèse entre les travaux de l’ancien Ministère du Logement et de l’ancien MEEDDAT, aujourd’hui réunis au sein du MEEDDM.
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[1] Ils sont consacrés respectivement à la mobilisation des acteurs du logement, à l’amélioration du fonctionnement des copropriétés, au programme national de requalification des quartiers anciens dégradés, au développement de l’offre nouvelle de logements, à la mobilité dans le parc de logements et à la lutte contre l’exclusion, à l’hébergement et à l’accès au logement.
[2] L’opportunité de son application doit être discutée simultanément au débat triennal relatif au PLU – obligatoire – au sein du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’EPCI (CU : L.123-12-1 modifié par la loi MLLE).